הסכם המסגרת בין לבנון לישראל... בין דרישות הריבונות למבחן האחדות הלאומית

חשיבותם של הסכמים בינלאומיים אינה טמונה רק בסעיפיהם הפרוצדורליים, אלא בפילוסופיה המנחה אותם, ובאופן שבו הם מגדירים מחדש את טבע הסכסוכים ואת סדרי העדיפויות לטיפול בהם. מנקודת מבט זו, "הסכם המסגרת" שנחתם בין לבנון לישראל בחסות ארצות הברית אינו מצריך קריאה טכנית המוגבלת לפרשנות סעיפיו, אלא מצריך קריאה פוליטית ומשפטית הבוחנת את ההשלכות האפשריות שלו על תפיסת הריבונות, מעמדו של הכיבוש הישראלי במשוואת הסכסוך, ועתיד המדינה הלבנונית ואחדותה הלאומית.

קריאה מעמיקה של סעיפי ההסכם מרמזת כי גישתו אינה נובעת מהכיבוש הישראלי כסוגיה מרכזית המחייבת סיום בלתי מותנה על פי כללי המשפט הבינלאומי, אלא קושרת את ההתקדמות ביישום לשורה של התחייבויות ביטחוניות פנימיות, ובראשן הגבלת הנשק לידי המדינה הלבנונית. כאן עולה השאלה המהותית: האם סיום הכיבוש הפך להיות קשור להשלמת הסדרים פנימיים בלבנון, או שהכיבוש עדיין, מבחינה משפטית ופוליטית, הוא הגורם המקורי לסכסוך המחייב את סיומו ללא קשר למורכבויות הפנימיות?

חשיבותה של שאלה זו טמונה בכך שהיא נוגעת לפילוסופיה של הסכסוך עצמו. אחד העקרונות המבוססים במשפט הבינלאומי הוא שהכיבוש הוא מצב בלתי חוקי, וכי סיומו הוא התחייבות משפטית עצמאית שאין להתנותה בתנאים המוטלים על ידי הכוח הכובש או הקשורים למצב המדינה הנמצאת תחת כיבוש. אך אם הנסיגה הופכת להיות קשורה למנגנוני אימות או להערכת מידת יישום התחייבויותיה הביטחוניות של לבנון, אזי הכיבוש הופך, למעשה, מהפרה משפטית שיש להסירה, למרכיב במשוואת משא ומתן הניתנת לדחייה ולפרשנות מחודשת.

אולי מה שמחזק רושם זה הוא אימוץ ההסכם שפה המדברת על "פריסה מחדש" או "מיקום מחדש" יותר מאשר על נסיגה מלאה ובלתי מותנית, בנוסף להענקת תפקיד מרכזי למנגנוני המעקב והאימות בקביעת מסלול היישום. השפה המשפטית אינה רק מילים, אלא היא זו המשרטטת את גבולות ההתחייבויות וקובעת את השלכותיהן, וכן אופן יישום ההסכם עשוי להיות חשוב לא פחות מנוסחיו עצמם.

הדבר אינו מסתכם בכך, אלא מתרחב לתפקיד האמריקאי שנראה, על פי מנגנונים אלה, חורג מגבולות התיווך המסורתי להשתתפות פעילה במעקב, הערכה ותיאום, עם כל מה שעשוי להתלוות לכך בקישור בין סיוע כלכלי ושיקום לבין מידת ההתקדמות ביישום ההתחייבויות הביטחוניות. ויהיו אשר יהיו ההצדקות המעשיות לקישור זה, הוא מעלה שאלות לגיטימיות לגבי גבולות השפעתו על עצמאות ההחלטה הלאומית הלבנונית.

מנקודת מבט של המשפט הבינלאומי, עולה סוגיה חשובה לא פחות, והיא זכותה של לבנון לפנות לאו"ם ולגופים שיפוטיים בינלאומיים כדי להגן על זכויותיה ולרדוף אחר הפרות ישראליות. אם חלק מסעיפי ההסכם ניתנים לפרשנות שעשויה להגביל את יעילותה של זכות זו או להציבה תחת מגבלות פוליטיות, אזי הנושא ראוי לדיון רציני, שכן הפנייה ללגיטימציה הבינלאומית נשארת אחד המרכיבים החשובים ביותר של הכוח המשפטי של המדינה הלבנונית.

חשיבותה של קריאה זו גוברת כאשר משווים אותה להסכם שביתת הנשק הלבנוני-ישראלי משנת 1949, שיצא מתוך כבוד לגבולות הבינלאומיים, הפסקת פעולות איבה, והקמת ועדה מעורבת בראשות האו"ם, תוך הדגשה כי הוראותיו אינן פוגעות בזכויות הפוליטיות והמשפטיות של אף אחד מהצדדים. כמו כן, ההשוואה להסכם 17 במאי 1983, למרות השוני בהקשר ההיסטורי והפוליטי, מזכירה כי הבעייתיות בכל הסכם אינה טמונה בכותרתו, אלא במידת השפעתו על עצמאות ההחלטה הלאומית ועל האיזון בין דרישות הביטחון לצרכי הריבונות.

אולם, הדבר המסוכן ביותר שעולה מהסכם המסגרת, אם הבנה זו של סעיפיו ומנגנוני יישומו נכונה, אינו קשור רק ליחסים בין לבנון לישראל, אלא למה שעשוי להשתקף ממנו בתוך לבנון. לבנון אינה מדינה המבוססת על רוב פוליטי יחיד, אלא על איזונים לאומיים וחוקתיים עדינים, וכל הסכם שיקשור את עתיד הנסיגה, השיקום או היציבות ליישוב מחלוקות פנימיות רגישות ביותר, עלול להעביר את מרכז הסכסוך מהגבולות פנימה, ולהפוך סוגיה לאומית מאחדת לציר של פילוג פוליטי מתמשך.

וכאן טמונה האירוניה. הכיבוש, במקור, הוא זה שאמור לאחד את הרצון הלאומי לסיימו, ולא שייכותו או סיומו יהיו קשורים למידת יכולתם של הלבנונים להתגבר על מחלוקותיהם הפנימיות. ואם זה יקרה, המחלוקת לא תישאר סביב האמצעים, אלא עלולה להתפשט להגדרת סדרי העדיפויות של המדינה עצמה, וזו התפתחות מסוכנת ביותר לאחדות החברה וליציבות המוסדות.

בניית המדינה הלבנונית אינה מושגת ביציבות ביטחונית בלבד, וגם הריבונות אינה מושלמת בהשתלטות המדינה על השימוש בכוח בלבד, אלא מבוססת על משוואה מאוזנת המשלבת סיום כל כיבוש, ביסוס סמכות המדינה, ושמירה על האחדות הלאומית. מרכיבים אלה אינם סותרים, אלא משלימים זה את זה, וכל גישה המעדיפה אחד מהם על חשבון האחר עלולה לפתוח פתח למשברים חדשים במקום להציע פתרונות קבועים.

לכן, ערכו האמיתי של הסכם המסגרת לא יימדד רק ביכולתו להפסיק את האש או להפחית את המתיחות, אלא במידת מחויבותו לכללי הלגיטימציה הבינלאומית, כבודו לריבונות לבנון, ואי הפיכת הכיבוש לקלף מיקוח פתוח, או הפיכת הפילוג הפנימי לתנאי מוקדם להשבת הזכויות הלאומיות.

נותרת השאלה שתקבע את עתידו של הסכם זה: האם הוא יהיה צעד לקראת יציבות המבוססת על חוק וריבונות, או פתח להגדרה מחדש של הסכסוך כך שהפנים הלבנוני יהיה זירת המבחן הראשונה? התשובה לשאלה זו לא תקבע רק את גורל ההסכם, אלא גם את עתיד המדינה הלבנונית. מדינות אינן נבנות על משוואות הקושרות את ריבונותן לתנאי אחרים, אלא על אחדות לאומית איתנה, מוסדות חוקתיים חזקים, וזכות קבועה לסיים את הכיבוש על פי הוראות המשפט הבינלאומי. וכאשר מרכיבים אלה מתאחדים, השלום הופך לפרי הצדק, ולא לתחליף לו.